La catastrophe l’usine AZF de Toulouse et la crise sociale qui l’a suivie ont mis
en évidence l’importance de la prise en compte des risques industriels en zone urbaine.
En particulier, les débats se sont élargis à des populations qui en étaient absentes, se sont
durcis et ont fait émerger dans la société civile une conscience plus grande de sa capacité à
intervenir dans la gestion des risques industriels. Ils ont mis en évidence
l’hétérogénéité politique d’une « société civile », c’est-à-dire du tissu
formé par les groupes associatifs et syndicaux faisant face au « système ». Les structures
associatives ont été traversées par des divergences profondes, et les syndicats ont été
confrontés à des questions dépassant le contexte traditionnel des problèmes de la sécurité au
travail.
Cette réflexion est ainsi spécifiquement centrée sur l’analyse de la mobilisation de la
partie de la population hostile au maintien du site chimique de Toulouse où s’est
produite la catastrophe. Elle vise à montrer comment les citoyens se sont organisés pour
identifier, interpréter et formuler leurs exigences vis-à-vis des autorités politiques et à
déterminer le rôle des dispositifs de concertation dans cette mobilisation.
D’une certaine façon, la crise toulousaine s’insère dans l’histoire des
contestations qui se sont développées durant ces dernières décennies dans le domaine de la
santé, de l’aménagement du territoire et de l’environnement et qui ont conduit à
une évolution des formes de l’action publique. L’exigence d’intégration des
points de vue civiques à la décision politique s’est traduite, dans ces domaines, par
l’institutionnalisation de dispositifs de concertation engageant la participation
explicite d’un large public. Le champ des risques industriels s’inscrit dans cette
tendance avec la mise en place des Commissions Locales d’Information et de Concertation
(CLIC), prévues dans le cadre de la loi Bachelot du 30 juillet 2003.
Cependant, si le principe « d’élargir la participation » aux décisions politiques se
généralise, sa mise en oeuvre varie fortement d’un domaine à l’autre. Les
différentes procédures se distinguent tant par leur degré d’institutionnalisation que par
l’étendue des prérogatives qui leur sont attribuées. Cette diversité trouve ses racines
dans la pluralité des orientations politiques sur la question de la participation citoyenne
mais aussi, dans une difficulté plus fondamentale : l’élaboration de procédures de débat
susceptibles de répondre aux objectifs d’intégration civique préalablement affichés.
A ces sources de disparité s’ajoute celle – peu prise en compte – des
spécificités du domaine envisagé. La pratique de la concertation sur les risques industriels a
ceci de particulier qu’elle plonge, de fait, au cœur de l’activité
industrielle, en se heurtant à des pratiques fortement ancrées dans la sphère économique
marchande, et ne peut donc être aisément transposée à d’autres contextes de débat.
De ce point de vue, les débats publics provoqués par la catastrophe de l’usine AZF
revêtent un caractère exemplaire, ne serait-ce qu’en raison de leur issue : l’arrêt
d’une production pour des raisons non économiques, ce qui a été une première en
France.
Pour analyser les pratiques de la contestation toulousaine, le passage par un examen de la
manière dont ont fonctionné les dispositifs de concertation et leurs effets sur la contestation
constituent deux éléments incontournables. Il s’agit de mettre en évidence que, loin
d’être réductible à l’étude de procédures, l’examen des pratiques de
concertation nécessite une mise en relation de deux types de débats : ceux de la concertation
stricto sensu et ceux qui se développent dans la
sphère publique autonome de la société civile. On peut alors soutenir la double thèse selon
laquelle : a) les conditions qui président au fonctionnement des dispositifs de concertation
dépendent largement des positions qui se forment dans les discussions civiques autonomes, b) la
participation de la société civile aux dispositifs de concertation entraîne un « effet » en
retour sur la formation de ses positions.
A Toulouse, le débat sur l’avenir du pôle chimique est en effet un débat à la fois
civique et institutionnel.
D’un côté, la contestation est fortement structurée par les multiples associations de
sinistrés qui se sont créées après la catastrophe mais surtout par le Collectif « PJCnina » qui
regroupe différentes organisations politiques et syndicales et plusieurs de ces associations de
sinistrés qui initient de nombreux débats dans l’espace civique .
De l’autre côté, dans le domaine des Risques industriels comme dans celui de la santé, de
l’aménagement du territoire ou encore de l’environnement, on assiste ces dernières
années à une transformation de la politique publique marquée par la mise en place
d’instances de concertation. De ce point de vue, les nouvelles CLIC de la loi Bachelot en
sont une illustration. A Toulouse les instances de concertation ouvertes au public après la
catastrophe sont essentiellement : le Débat Régional sur les Risques industriels (mis en place
par le gouvernement Jospin en novembre 2001), le SPPPI (qui existe à Toulouse depuis le début
des années 90) et le CLI créé en mai 2002 sous la présidence de Ch. Fiterman, anticipant les
futures CLIC de la loi Bachelot.
L’enjeu des réflexions sur les conditions de mise en place de ces instances de
concertation est directement lié à l’évaluation de leur portée démocratique. Ces
procédures sont alors analysées au regard de leur capacité à intégrer dans les meilleures
conditions les points de vue civiques à la décision politique.
De ce point de vue une double question se pose :
- d’une part celle de l’existence ou non de « rapports hégémoniques » entre les
différentes composantes de la société civile. Il s’agit alors de savoir si
l’infléchissement d’une décision ou l’évolution d’un projet
n’est dû qu’à la capacité de certains groupes civiques à faire passer leur point
de vue au détriment d’autres. Ce qui conduit à s’interroger sur les conditions
d’entente entre les différents groupes civiques mais aussi sur la façon dont la
représentation civique dans les instances institutionnelles s’ancre ou non dans la
dynamique de la société civile, c’est-à-dire dans le tissu associatif ou syndical.
- d’autre part, celle de l’existence ou non d’une intention préalable ou une volonté en amont des participants d’accepter comme
perspective la formation d’un point de vue collectif, posé ici comme l’enjeu
essentiel des procédures institutionnelles de débat.
Ce qui laisse entendre qu’au-delà des procédures et des modalités de mise en place
des dispositifs de concertation, la formation d’un point de vue collectif est subordonnée
à la volonté de s’inscrire dans un processus orienté vers l’entente. Cela conduit à
interroger l’idée qu’en l’absence d’une
disposition préalable des participants à rechercher l’entente
le débat institutionnel soit en mesure d’infléchir cette orientation.
On fait alors l’hypothèse que les formes de solidarité et de contestation civiques sont
susceptibles de préfigurer non seulement le fonctionnement mais aussi la portée de la
concertation institutionnelle.
L’unité de la société civile en question
Si l’unité politique de la société civile est souvent et implicitement supposée, dans ce
travail elle est au contraire problématisée. Ceci apparaît d’autant plus incontournable
dans une situation de crise comme celle qui a suivi la catastrophe d’AZF.
De ce point de vue cette situation de crise se caractérise par plusieurs aspects.
Elle est marquée par la remise en cause de la légitimité des organisations traditionnelles et
des associations « fortement institutionnalisées » , à représenter les groupes civiques
émergents.
La légitimité de ces organisations à représenter à la fois l’ensemble des associations de
l’environnement et la « société civile » est d’autant plus remise en cause que
l’ensemble des organisations (syndicales, politiques et associatives) sont, en cette
période, traversées par des conflits intenses dus à la disparité des positions qui
s’affichent en interne. En tout état de cause, les conflits internes aux forces très
organisées ont pour conséquence de retarder leur capacité à afficher et à soutenir une position
publique sur la question de l’avenir du pôle chimique. La participation au Collectif
représente donc pour de nombreux militants – organisés et « non organisés » –
l’opportunité de se démarquer des organisations conventionnelles afin d’être en
mesure de défendre fermement et publiquement des revendications non soumises à leur aval.
Les structures nouvellement formées ont ainsi la particularité est de chercher à dépasser les
clivages politiques, syndicaux et idéologiques traditionnels pour structurer et solidariser le
mouvement sur de nouvelles bases.
L’enjeu du mouvement et de ses nouvelles structures, qui entendent jouer un rôle
politique dans le débat et les décisions prises quant à l’avenir du pôle chimique local -
mais de façon plus générale dans le débat relatif aux Risques industriels - est bien la
constitution si ce n’est d’une identité commune tout au moins d’une
interprétation partagée de la situation et la formation de points de vue ou d’objectifs
communs.
Dans ce cas empirique précis, on observe que les dispositifs de concertation contribuent, de
façon
inattendue, à favoriser la capacité du mouvement
à structurer des réseaux de solidarité ne sont pas sans conséquences sur la formation et la
structuration de ce mouvement.
C’est bien en effet, au moment où il s’agit de participer à la concertation que la
question de l’unité et de l’identité du mouvement se pose avec acuité,
l’enjeu étant de faire apparaître un mouvement uni, solidaire. Les différents groupes
militants vont s’allier, malgré les désaccords et les divergences de positions politiques
et idéologiques sur la base d’un
compromis de
position consistant à ne pas accepter le redémarrage des entreprises dans des conditions
similaires à celles qui précèdent la catastrophe.
Cette observation appuie l’idée que la portée démocratique dont peuvent être porteurs les
espaces de concertation ne se situent pas uniquement dans la perspective d’une prise en
compte directe des points de vue civiques dans la décision politique mais
aussi dans leur capacité à favoriser la société civile à organiser
son action politique et à élargir ses réseaux de solidarité.
La dynamique civique préfigure la concertation. Les désaccords sur le débat
Il apparaît ici que les désaccords - en particulier mais pas seulement - entre les structures
institutionnelles civiques et les groupes nouvellement formés rendent difficile la mise en
place de la concertation, et en particulier du point de vue des objectifs ou des perspectives
formellement affichés de la concertation.
Deux aspects peuvent être présentés :
- Le clivage sur la question de la
réglementation
Une des sources de désaccord et de clivage est relative à la réglementation.
En effet, si d’un côté si on cherche à privilégier un renforcement de la
réglementation, en particulier au travers de l’élaboration et de la mise en œuvre
d’une nouvelle loi, en revanche de l’autre côté, l’exigence porte non pas
sur plus de réglementation, ne serait-ce qu’en
regard des nombreux manquements que la catastrophe a révélés, mais sur une transformation
plus fondamentale des pratiques de gestion des risques industriels.
C’est bien un accès à la validation des
dossiers d’expertise et des dossiers industriels en matière de sécurité et de gestion
des risques qui est revendiqué.
- Le clivage sur la question de
l’information
Le second point de désaccord est celui relatif à la question de l’accès à
l’information.
Bien que ces dernières années les lois en matière d’information du public se soient
étoffées dans de nombreux domaines, ces avancées, en particulier dans le domaine des Risques
industriels, ne semblent pas, à ce jour, répondre entièrement aux revendications des parties
civiques.
En effet, la problématique de
l’accès à
l’information dans le domaine des Risques industriels n’est pas comparable à
ce qui se passe dans le domaine de l’aménagement du territoire par exemple, ou de la
santé puisque dans ce domaine cette question pénètre et implique directement le domaine privé.
A Toulouse le débat sur la question de
l’information du
public a révélé un clivage entre : une acception de la notion
d’information du public visant avant tout
l’information sur les consignes de sécurité à respecter en cas de problème renvoyant à
une connaissance minimale des produits, et une acception visant à connaître non seulement les
produits mais les conditions de production et de gestion de la sécurité et des risques au sein
de l’entreprise.
Conclusion
En conclusion quelques pistes de réflexion peuvent être avancées :
D’une part apparaît la nécessité de travailler plus précisément l’idée d’un
double espace public (un espace de débat institutionnel et un espace de débat civique autonome)
en élargissant la réflexion sur les conditions de l’entente dans chacun de ces espaces.
Cette question se pose en effet également dans un espace civique marqué par l’absence
d’unité politique.
D’autre part apparaît aussi la nécessité de repérer en quoi les spécificités du domaine
des risques industriels renvoient à des conditions particulières pour la mise en œuvre des
dispositifs de concertation. En effet, si certains des acquis issus des nombreux travaux sur la
concertation dans d’autres domaines (en particulier dans le domaine de
l’aménagement du territoire ou celui de la santé) peuvent être transposés au cas de la
concertation sur les Risques industriels, cette transposition ne peut être totale. Ces débats
qui interrogent directement l’activité économique, les risques industriels ayant la
particularité de porter non seulement sur le produit mais aussi sur les process de
fabrication.
