Colloque sur la Concertation : Intervention de Mathieu Leborgne
Colloque sur la Concertation : Intervention de Mathieu Leborgne |
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La réflexion qui suit est tirée d'un travail en cours2 pour le compte du Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable dans le cadre d'un programme de recherche intitulé « Risque, décision, territoire ». Il fait suite à un programme de recherche précédent en cours d'achèvement (« Concertation, décision, environnement ») dans lequel une trentaine d'équipes de recherche en sciences sociales a été mobilisée. Les travaux rendus alors se sont largement arrêtés sur la dimension concertée des projets étudiés : manière de les mettre en débat, types de procédures à l'oeuvre, jeux d'acteurs, ... Peu de choses par contre sur la « boîte noire » de La Décision ou du processus plus général de prise de décision. C'est dans ce contexte que le programme « Risques, décision, territoire » nous a paru être une manière opportune de poursuivre la réflexion dans la connection entre processus de concertation et prise de décision(s). Une dimension nouvelle s'est toutefois faite jour : la nature risquée de l'objet étudié. Jusqu'alors, autoroutes, lignes très haute tension, voies ferrées ou gestion de l'eau constituaient la matière première de ce sur quoi portait l'analyse de la mise en débat ; pollution, explosion, incendie et autres incidents/accidents sont maintenant au coeur de la réflexion. Il n'empêche : comme les autres, ces objets sont aujourd'hui mis en débat au sein d'arènes élargies où industriels, syndicats, riverains (appelés de plus en plus « voisins »), élus, administration sont amenés à échanger sur la manière de partager le risque. A ce titre, l'ICSI incarne à sa manière cette approche récente de la gestion concertée du risque industriel.
Pour autant, peut-on considérer que les méthodes sont les mêmes, que les enjeux sont comparables dès lors qu'on parle de risque ? La spécificité de l'objet liée à sa nature nous autorise-t-elle à rester dans les mêmes cadres d'analyse ? Afin de tenter d'appréhender ces questions de fond, un terrain d'enquête solide était requis. Marseille, les Bouches-du-Rhône et la Région PACA nous le livraient plus que sérieusement.
Aujourd'hui, la Région PACA c'est : 83 établissements SEVESO II (dont 50 seuil haut), le département des Bouches-du-Rhône est touché par 8 risques majeurs (qu'ils soient industriels ou naturels) et accueille en son sein un des plus gros sites industriels pétrochimiques français : les pourtours de l'étang de Berre dont la zone de Fos-sur-mer. Ce site a une histoire relativement courte à l'échelle historique de l'aménagement du territoire, mais a, dès le début des années 703, marqué durablement le paysage tant visuel, social, économique qu'olfactif de la région. Il a aussi une renommée : en 1971 y est créé, à la demande du ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la protection de la nature et de l'environnement, le premier Secrétariat Permanent Pour les Problèmes de Pollution Industrielle (SPPPI) en France. Il est présidé par le préfet de Région et animé par les agents de la DRIRE. Ce fut rapidement un modèle, reproduit depuis lors sur le territoire national. 15 ans plus tard, en 1987, le SPPPI PACA met sur pied une structure connexe, organe d'information du public sur les questions industrielles et environnementales : le CYPRES (Centre d'Information du Public pour la Prévention des Risques Industriels et la Protection de l'Environnement). Depuis près de 20 ans donc, ce duo orchestre la manière dont le risque peut être intégré et partagé dans la gestion des pratiques industrielles locales d'une part, de celles des riverains d'autre part.
Forte de cette expérience, la région PACA4 s'est vue proposer en juillet 2002, par le ministère de l'écologie, la création de 4 groupes expérimentaux qui allaient préfigurer ce que deviendraient les CLIC (Comités Locaux d'Information et de Concertation) prévues dans la loi dite « risque » ou « Bachelot » du 30 juillet 2003. C'est la genèse de cette instance d'information/concertation ainsi que ses premiers pas que notre travail a choisi de suivre. Le décret d'application pour la mise en place des CLIC est récent (février 2005) et leur constitution en cours ; peu de prise donc pour le chercheur sur le matériau, même si l'avenir lui promet un terrain d'investigation chargé puisqu'en Région PACA, une quizaine de CLIC est prévue.
Aussi, dans ce contexte prometteur mais encore peu construit, notre contribution revêtira le ton hypothétique d'un travail en cours. Nous tenterons donc de poser les jalons d'une définition de ce que nous avons appelé « une communauté de risque territorialisée ». L'hypothèse qui sous-tend cette approche consiste à penser que ces organes de mise en discussion/information du risque que sont les CLIC auraient pour effet de révéler d'abord, de cristalliser ensuite cette communauté de risque territorialisée. Pour cela, nous nous appuierons sur la définition de ce qu'est une « communauté débattante » et verrons dans quelle mesure nous pouvons opérer le passage analytique de la communauté débattante à la communauté de risque territorialisée.
Cette notion est le fruit d'un premier travail mené dans le cadre du programme « Concertation, décision, environnement » du ministère de l'écologie5. La base de l'analyse était l'observation comparée de trois terrains en Région PACA qui furent le théâtre de procédures particulières de concertation : le contournement autoroutier de Arles, une rocade dans le nord de Marseille (la L2), un projet de ligne Très haute tension entre le haut-Var et les Alpes-Maritimes.
Le dernier de ces trois projets fut l'occasion de mettre en oeuvre, pour la seconde fois en France à l'époque, la procédure de débat public telle que définie dans la loi Barnier de 1995. Six mois de débat intense (entre mars et septembre 1998) ont permis de mettre face à face, schématiquement, les porteurs de projet d'un côté (EDF, devenu depuis EDF/RTE) et ce que nous appellerons les « porteurs de territoire », qu'ils soient élus ou associatifs, de l'autre. L'objet débattu, une ligne à deux fois 400.000 volts devant traverser certains territoires prestigieux tels que le Parc naturel régional du Verdon, a donc été l'élement fédérateur de la rencontre de ces deux groupes d'intérêt divergents au départ. Défense de l'intérêt général du service publique de l'électricité pour EDF, défense de la qualité des paysages concernés pour les acteurs locaux, les motivations ne chacun ne pouvaient être qu'antagonistes. Pourtant, ces points de vue opposés ont pu, au cours du débat, évoluer et permettre le passage de la confrontation de deux communautés de débat scindées par leurs intérêts respectifs à la constitution d'une communauté débattante réunie par le « simple » et premier fait de se mettre d'accord sur ce sur quoi ils n'étaient pas d'accord : c'est bien l'adhésion commune à ce qui fait débat qui permit l'émergence de ce groupe homogène et scindé appelé communauté débattante. Cette communauté liée au partage de « l'expérience sensible de la mise en débat » (J.M.Fourniau) a pu se construire grâce à :
Convaincre et être convaincu n'est qu'un des résultats de la dynamique interne à cette communauté débattante : l'atteinte DU consensus n'est pas le principe de partage du groupe ainsi formé. Dans ce contexte, l'opposition et la confrontation argumentées sont constitutives de ce qui fait communauté. La communauté débattante se forge, grâce au débat, dans l'expression d'un désaccord argumenté fondateur. L'objet mis en débat (mais aussi la manière dont il est mis en débat6) apparaît comme le média de cristallisation d'une communauté forte bien qu'incomplète puisque relativement temporaire (« le temps du débat »). Qu'en est-il lorsque l'objet change de nature et que le risque vient le qualifier ? Comment passe-t-on d'une communauté débattante à une communauté de risque dans laquelle la dimension territorialisée devient prégnante ?
Pour appréhender la révélation voire la cristallisation d'une communauté de risque territorialisée, un des éléments premier à prendre en compte est le constat de départ d'une spécificité de l'objet débattu : le risque et son corrolaire, les activités qui le génèrent, ont cette particularité qu'ils mettent potentiellement en jeu la survie du groupe. Cette caractéristique leur confère un statut spécifique dans la manière qu'ils ont d'être appréhendés par les acteurs sociaux concernés ; le risque dessine l'horizon de la finitude du groupe, renvoie à une prise de conscience individuelle et collective que les vulnérabilités (physique mais aussi sociale, économique, environnementale) sont partie intégrante du corps social. Débattre du risque signifie en d'autres termes accepter de porter un regard nouveau sur le groupe puisque centré non plus sur son « avoir »7 mais sur son « être ».
Dans ce contexte, la mise en place des CLIC apparaît comme l'ouverture d'espaces d'échanges où différents groupes sociaux vont confronter leur expériences et leurs représentations du risque. Deux questions se posent alors :
Malgré l'ambiance généralisée du « tout concerté », le premier constat que l'on peut dresser, au vu du suivi des réunions des groupes expérimentaux (Comité Locaux d'Information et d'Echanges) et des discussions internes au SPPPI PACA, est que les rapports de l'industrie aux riverains sont encore régis par une culture fortement ancrée de l'information et non pas de la concertation telle qu'on l'entend classiquement i.e. co-production de savoirs, réciprocité des échanges, impact des débats sur la décision, ... L'ère du secret semble en effet en passe d'être reléguée à une forme de rapports passés, les efforts sur la diffusion de l'information étant dorénavant au premier plan à l'agenda stratégique des entreprises ; depuis près de vingt ans, le rôle du CYPRES dans ce sens est reconnu par tous. Le mot d'ordre de la concertation reste, de son côté, à l'état de voeux dans les pratiques observées. Le meilleur signe de cette inertie culturelle nous est donné dans la manière dont le public est envisagé dans les discours des industriels et des administrations : c'est « celui qui doit avoir les bons réflexes », « suivre le guide de bonnes pratiques ». Le but est d'obtenir l'adhésion du public, « pour son bien ». Le public est souvent appréhendé, dans cette culture technique, comme un poucentage de victimes potentielles, celui vivant (ou non) dans un périmètre défini par le risque encouru (cf. le zonage Z1 et Z2 dans Plans de Prévention des Risques Technologiques). Dans ce cadre, c'est encore l'information unilatérale qui prime ; la concertation se définit ainsi : « la concertation, c'est limiter les mauvais réflexes et calmer les appréhensions » (entretien avec un fonctionnaire de la préfecture).
On l'a dit, l'expérience sensible de la mise en débat est un des éléments clefs de la formation d'une communauté débattante. Les débats publics et ce qui s'y joue sont en cela révélateurs de ces groupes construits. Si l'expérience débattante forme communauté en ce qui concerne les débats d'infrastructures, il semble que, concernant le risque, cette expérience discursive vécue ne suffise pas. Un autre élément, complémentaire et spécifique, s'y ajoute : nous l'appellerons l'expérience de l'action. On entend par expérience de l'action ce qui a trait à l'implication physique du groupe dans un contexte construit de face à face avec le risque. Le constat est le suivant : les moments fédérateurs et mobilisateurs sont ceux, initiés par l'industriel et la puissance publique, qui « mettent en condition » le public face à une situation de risque simulé grandeur nature. Ces exercices sont rares : ils demandent une organisation lourde et la mobilisation d'acteurs multiples (radios locales, voiries, services incendie et secours, établissements recevant du public (ERP), ...). C'est l'occasion pour le public concerné d'être mis en relation « directe » avec ce que peut signifier le risque industriel, d'objectiver une menace, de mettre des actes sur une crainte. Dans ce contexte, on le voit, l'exercice correspond parfaitement à une culture technique où bons réflexes et appréhension se mêlent pour mieux être maîtrisés. Ces mises en situation sont mobilisatrices : le public répond présent, une communauté locale du risque semble émerger. Toutefois, si la mobilisation est massive et collective, les resssorts de la mobilisation restent d'ordre individuel : l'exposition au risque renvoie plus à la vulnérabilité de l'être en tant qu'individu qu'en tant que partie du groupe. Tout se passe comme si l'exercice n'avait qu'un but : le test grandeur nature des bons réflexes mais aussi et surtout du bon fonctionnement des dispositifs d'alerte et de coordination mis en oeuvre par les industriels et la puissance publique. Pour cela, des observateurs sont requis (près de 280 pour le dernier exercice à Fos-sur-mer) ; ils ont en charge de noter fonctionnement et dysfonctionnements de la manoeuvre. Ce groupe de citoyens mobilisés incarne ce qui pourrait apparaître comme des « passeurs » entre le monde industriel et le monde voisin. Pourtant, la démarche n'est pas poussée jusqu'au bout : malgré la forte mobilisation, et l'intérêt certain porté par le public à l'événement, aucun retour d'expérience n'est opéré. La mise en débat de l'expérience n'a pas lieu, l'échange reste à sens unique. C'est peut-être là que se joue la difficulté d'émergence d'une communauté de risque, la possibilité d'un passage d'une expérience vécue individuellement à une conscience partagée et débattue. Les CLIC sauront-elles créer ce lieu de débat ? Quels objets et de quelle manière seront-ils débattus. Le risque n'en sera vraisembleblement qu'un parmi d'autres.
Le sentiment partagé de vivre dans une société du risque a pour conséquence première de le faire figurer de plus en plus à l'agenda de préoccupations qui, a priori, en sont relativement éloignées. Pour poursuivre le parallèle avec les débats d'aménagement du territoire, on observe que, là aussi, le risque a sa part, il contamine le territoire : que ce soit le risque santé lié aux champs électromagnétiques évoqué lors d'un projet de ligne très haute tension, le risque de chute de pâles pour des projets éoliens, le risque inondation à prendre en compte dans la construction d'une voie ferrée. Le risque est là où on ne l'attend pas forcément.
Inversement, la création des CLIC peut venir perturber la nature des débats sur le risque. Jusqu'alors, la prégnance de la sphère technique faisait du risque une question exclusivement technique ; les efforts allaient dans le sens d'un partage du technique, d'une accessibilité à l'objet. Avec l'avènement des CLIC (et notamment de leur mode de formation collégial), le risque devient un objet politique et plus strictement technique. Urbanisme, aménagement du territoire, composante du vivre ensemble, le risque vient questionner et se voit lui-même questionner par ces autres dimensions de la vie sociale.
C'est la réintégration de l'industriel dans la société : la société civile, ne n'est plus « tout ce qu'il y a autour de l'usine ». Dans ce contexte, deux craintes sont mentionnées par les industriels :
C'est donc bien le début d'une contamination croisée qu'on observe, résultat du double passage d'un objet industriel à un objet sociétal et d'un objet technique à un objet politique.
Si une communauté de risque territorialisée doit exister, c'est par l'effet :
L'observation attentive des CLIC en émergence sera un des moyens de tester ces dynamiques qui, pour l'heure, gardent le statut hypothétique.
Notes de bas de page :